国家法律是由国家立法机关制定、直接体现国家意志、可以依靠国家强制力保证实施的制度，其所规范的是公民、法人和其他组织的活动，调整的是经济社会发展活动形成的各种社会关系，旨在维护社会秩序、捍卫公民自由、保障正当权益、推动经济社会发展。

在简易程序中，仍然保留书面审查的办案方式。复议听证制度实为行政执法听证制度的理由如下：其一，从条文结构看，《修订草案二次审议稿》第46条和第47条均为关于听取意见制度的规定。

这一规定与《行政处罚法》的规定相同。第三，规定调解在查明被申请复议行政行为合法性基础上进行。《修订草案二次审议稿》第58条第2款规定：经过听证的行政复议案件，行政复议机关应当根据听证笔录、审查认定的事实和证据，依照本法作出行政复议决定。行政复议权集中由地方人民政府行使后，也为对行政规范性文件的合法性直接提起复议申请创造了条件。二是适用范围没有案件类型的限制，这一点不同于行政诉讼调解机制，从而加大了调解的适用空间。

具体而言，《修订草案》关于复议范围的规定存在以下问题：第一，虽然修法通过行政行为替代具体行政行为的方式扩大了复议范围，但是，仍将无法识别为行政行为的行政活动所引发的争议排除在了复议渠道之外。该规定实质将行政复议审理程序等同于行政执法程序，在行政复议案件审理的一般程序中引入了听取意见制度，并没有确立裁决争议活动应当遵循的直接言词原则。此时,行政复议委员成员的构成,政府在其中起主导作用。

这种设想也并非不可能,尤其是《修订草案》已经采取集中复议的管辖模式,实行一个窗口对外,即第24条所规定的,县级以上政府集中管辖大部分案件,包括所属工作部门的案件、下一级政府的案件、派出机关的案件、政府或其工作部门管理的被授权组织的案件以及政府工作部门依法设立的派出机构的案件,如此,各级政府完全可以设立相对独立的行政复机构或机关,依法独立审理由本级政府管辖的行政复议案件,做到谁审理谁负责。同样,在行政处罚中,其简易程序就是行政处罚一般程序的压缩版,体现为程序的简化和时间的缩短等,也体现繁简有别的处理方式。内容提要：正在讨论中的《行政复议法(修订草案)》在审理程序方面有了较大完善,设置了较为完整的审理程序、丰富了听证程序内容、引入了行政复议委员会的咨询功能。程序的严谨性和规范性与否,不仅关系到审理结果的公正性,也关系到能否提升人们对行政复议的信任度和对结果的可接受性。

因此,应借鉴行政诉讼在查明事实方面的做法和经验,进一步优化行政复议审理程序,使之更加适合行政复议的现实需要,提高行政复议制度的公信力,从而将更多的行政争议纳入行政复议范围。要对行政复议审理的一般程序进行重构,在吸收听证程序内容的基础上设置完整、规范的一般程序,并以此为基础设置简易程序。

由一名行政复议人员担任复议案件审理的主持人,两名以上行政复议人员担任审理员,一名人员担任记录员,通过举证质证方式,来查清案件事实,强调争议双方与裁决者同时在场,以言词方式就案件事实问题、法律问题陈述己方观点、反驳对方意见,裁决者在同时听取双方意见的基础上做出判断。正如上文所分析的那样,在行政复议中,并没有一个完整而规范的一般程序,也就存在简易程序缺乏存在的基础以及操作问题。《修订草案》虽然对审理程序进行了优化,但仍然无法实现查清案件事实的效果,其最大不足就是行政复议机构没有为双方当事人面对面查清事实提供条件,如通过互联网或电话等方式听取意见只是行政复议机构单方接触当事人,而且即使所谓当面听取意见,也只是行政复议机构在听取当事人陈述,是当事人向行政复议机构陈述,而缺少双方当事人对争议点的辩论,更何况行政复议机构听取意见时有可能是分别听取而非同时现场听取。实际上,如果把《修订草案》的结构及条款表述与《行政诉讼法》作一比较就会发现,《行政复议法》的内容越来越向《行政诉讼法》的内容靠拢,也表明行政复议越来越多地吸收了行政诉讼的优点。

但仍存在诸多不足,主要体现为一般程序的规范性不足,简易程序的设置缺乏科学性等。第五,对行政复议委员会进行必要改造。较为完整的审理程序,为行政复议案件的公正审理奠定了坚实的基础。而且,到底采取何种形式听取意见,没有作出进一步规定,而是交由行政复议机构根据情况作出选择,可以在当面互联网电话等形式中作出选择,实践中,行政复议机构一般更倾向选择最方便的形式来听取意见,由此存在程序的逃逸问题。

而《修订草案》所规定的行政复议一般程序则明显缺乏规范性。可见,简易程序审理应主要体现审理人员的减少,审理步骤、时限和环节的压缩,审理方式的多样性和灵活性。

《修订草案》第49条规定,县级以上政府应当建立行政复议委员会,建立的方式为:相关政府部门、专家学者等参与,其功能是对四类案件提供咨询意见,即重大、疑难、复杂的案件,专业性、技术性较强的案件,对省级政府行政行为不服的案件以及行政复议机构认为有必要的案件。统计表明,行政争议每年数以亿计,而行政复议年均办案仅为20万件左右,与信访数量每年千万件相比,行政复议在吸纳、化解行政争议方面能力明显不足。

(三)落实谁审理谁负责的基本要求行政复议决定是否按照审理程序作出,不仅关系到审理程序价值能否得到发挥,更关系到复议决定的公正性问题。其次是误认为当下的这种制度设计更有利于提高行政复议效率,能更快地解决行政争议。第三,真正提高行政复议案件审理的效率。专章的规定,不仅体现了审理程序内容的丰富,也体现了审理程序的独立和重要性。令人遗憾的是,《修订草案》第58条第1款在作出行政复议决定时,仍然采取行政复议机构审查及提出意见后由行政复议机关负责人同意或集体讨论通过的方式,这种层层审阅批准的方式是以往书面审理的产物,而在《行政复议法》修改后,如果仍然保留这种方式,显然与行政复议审理程序的完善相悖。正如有学者所言,如果仍然切断当事人之间相互交涉的可能,随之而来的暗箱操作将会从根本上毁灭公众对行政复议制度的信心,由此,也将使得行政复议制度越来越萎缩。

首先是受传统的制度设计理念的影响,认为行政复议是行政体制内的产物,应当更多具有行政性特点,而不能仿效司法化,甚至一度出现反司法化倾向。具体而言,《修订草案》在行政复议审理程序中的突出亮点体现为以下方面。

(一)对一般程序进行规范性重构应恢复一般程序应当有的内容,从有利于查清案件事实、有利于化解行政争议和对相对人权利救济的角度出发,并借鉴行政诉讼一般程序的优点,对行政复议审理程序进行改造和优化。为此,要赋予行政复议机构必要的独立性,只有独立的纠纷解决机构,具有相对的独立地位,解决纠纷时只服从法律,不受他人的干预,其纠纷解决结果才会具有高度的可信任度和权威性。

暂且不论该实施条例的规定是否超出了《行政复议法》的范围,是否属于越权解释,但无论如何,有了听证程序,也使得行政复议审理程序得到一定程度的发展。进入专题： 行政复议审理程序 。

而《修订草案》以第四章行政复议审理的专章形式规定了行政复议审理问题,包括一般规定、行政复议证据、一般程序、简易程序、行政复议附带审查5节24个条款。当然,在对行政复议审理程序进一步优化的同时,必然面临的一个问题,即行政复议程序是否需要司法化,这也是一直存有争议的问题。简易程序应当采取什么方式审理,《修订草案》的表述除了送达和答复的时间缩短之外,那就是可以书面审理,书面审理似乎成为行政复议简易程序的一个主要特点。简易程序《行政复议法》修改在即。

然而,与上述简易程序相比,《修订草案》在规定行政复议简易程序时,却缺乏一个规范的一般程序作为前提条件,由此也产生了行政复议简易程序有无设立必要的疑问,以及简易程序的内容是否适当的问题。后来的《行政复议法实施条例》对审理方式作了一定的发展,即规定对重大、复杂的案件,在申请人提出要求或复议机构认为必要时,可以进行听证。

四、行政复议审理程序再优化的具体路径对行政复议审理程序的优化,最关键的是对《修订草案》中一般审理程序的改造和再优化,吸收司法案件审理的优点,着重以查清案件事实为中心,将一般程序优化为规范的审理程序。无论是化解行政纠纷还是权利救济,查清案件事实是第一位的,如果连事实都查不清楚,就谈不上正确适用法律,更谈不上解决行政争议和进行权利救济。

首先,对听证案件进行了分类。简易程序的案件一般采取开庭审理,双方当事人到庭进行面对面的言词辩论形式;也可以采取其他审理方式,如通过互联网征求意见、电话征求意见等;同时,要明确书面审理的具体条件,即当事人同意以书面审理方式来审理的,才可以采取书面审理方式。

而且,随着行政争议的专业化增强,行政复议还可以弥补因经济社会快速发展背景下传统司法审查机制对大量出现的专业性较强的行政争议解决乏力的不足。一般程序是行政复议的主要程序,必须科学设计,必须通过更为合理的程序设计让当事人能够言词对抗,以查清案件事实,增加审理的透明度。同时,要确保行政复议机构的相对独立性,为行政复议审理程序作用的充分发挥奠定基础。三、行政复议审理程序进一步优化的再分析《修订草案》虽然对行政复议程序进行了优化,比以往以书面审理为主的方式可谓进步很大,但与行政复议功能的进一步发挥仍存在一定距离。

随着行政复议制度不断改革,特别是繁简分流以及集中管辖的改革,相对人选择行政复议解决纠纷将逐年增多,但如果不能对审理方式作出彻底性变革,早晚会再次让相对人失去信心,难以发挥行政复议制度的优势。然而,将简易程序与书面审理相勾连,显然不符合简易程序的通常特征,也极易误入歧途

例如,行政诉讼中,有一个非常规范的一般程序,不仅包括开庭前的准备工作,还包括审理中的具体环节与步骤等,而简易程序则是一般程序的压缩版。根据对行政复议委员会功能定位的不同,可以采取不同的改造方式。

这种分离将使得审理程序流于形式,不能充分发挥科学审理程序的实质性作用,不能作出公正客观的复议决定;批准或讨论过程中,当事人不能参与其中,无法表达意见,尤其是公开性不足,容易引起当事人对复议机关护短的质疑,影响复议决定的公信力。比如,行政行为当场作出的案件,复议机构通过一个电话即可向当事人确认相关事实,非常简便和简易;政府信息公开案件的争议焦点,复议机构通过短信方式即可获得当事人的确认。